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Las Disposiciones Claves Del Estatuto De La Corte Penal Internacional
El 17 de julio de 1998, después de tres
años de debates y una dura sesión negociadora final de cinco semanas de
duración, los gobiernos reunidos para la conclusión de la Conferencia de
Plenipotenciarios en Roma votaron a favor del establecimiento de un Corte
Penal Internacional (CPI) permanente. Dentro de una decisión que va a transformar
el panorama de los derechos humanos, la comunidad internacional de Estados
acordó, con un resultado abrumador de 120 votos a favor, 21 abstenciones
y sólo siete en contra, aceptar esta institución fundamental para llevar
ante la justicia a los peores criminales del mundo en materia de derechos
humanos. Cuando reciba las 60 ratificaciones necesarias para su entrada
en vigor, se creará una CPI con enormes posibilidades de convertirse en
un instrumento de la justicia internacional y un elemento de disuasión de
atrocidades en el futuro.
Brigitte Suhr, Defensora de la Corte Penal Internacional,
Human Rights Watch En la introducción de Justice in the Balance, Recommendations for
an Effective and Independent ICC ("Justicia en el balance, recomendaciones
para una CPI eficaz e independiente"), el comentario de Human Rights Watch
para la Conferencia de Roma, identificábamos siete parámetros que debían
cumplirse "para que la CPI fuera una institución judicial independiente,
imparcial y eficaz." Éstos eran: 1) un régimen de competencia libre de
cualquier requisito de consentimiento por parte de los Estados; 2) independencia
del Consejo de Seguridad; 3) un fiscal con la capacidad de iniciar investigaciones
"ex officio"; 4) "complementariedad," o la prioridad de investigaciones
legítimas a nivel nacional; 5) competencia sobre los crímenes de guerra
independientemente de que hayan sido cometidos en conflictos internacionales
o internos; 6) la obligación clara de los Estados Partes de cumplir con
las peticiones de cooperación de la Corte; y 7) los criterios más altos
de la justicia internacional respetando los derechos del acusado y la
protección adecuada de los testigos.
Al evaluar los resultados de la Conferencia con estos criterios en mente,
podemos decir que se ha alcanzado un estatuto muy positivo. Incluso su
debilidad más grave (el régimen jurídico que exige, que en los casos que
no hayan sido sometidos por el Consejo de Seguridad, la CPI sólo podrá
actuar cuando el Estado en cuyo territorio se hayan cometidos los crímenes
o el Estado de ciudadanía del acusado hayan ratificado el tratado o aceptado
la competencia de la Corte sobre el crimen) puede paliarse con la ratificación
masiva. Aunque no es perfecto, sus disposiciones ofrecen un punto de partida
viable para una corte que puede marcar una diferencia real y duradera.
Se trata de un avance histórico para la protección de los derechos humanos
y la aplicación del derecho internacional.
En este documento se resumen las disposiciones claves del Estatuto, presentando
en primer lugar los siete parámetros mencionados arriba seguidos de otros
aspectos importantes del tratado, con un breve comentario sobre el debate
que dio origen a sus disposiciones más polémicas.
Los siete parámetros
I. ACEPTACIÓN DE LA JURISDICCIÓN
Las disposiciones sobre la jurisdicción están en el centro del tratado
de la CPI.
Al ratificar el tratado, un Estado acepta la jurisdicción de la Corte
sobre todos los crímenes dentro de su competencia. Por lo tanto, no existe
la posibilidad de que un Estado Parte acepte la competencia sobre ciertos
crímenes y no otros, o que se requiera su consentimiento para el ejercicio
de la jurisdicción en casos particulares. El rechazo categórico en la
Conferencia de anteriores propuestas en este sentido, que habrían anulado
completamente los poderes de la Corte, fue un alivio importante.
La única excepción a la jurisdicción automática para los Estados Partes
consiste en la disposición transitoria del artículo 124. Ésta permite
que los Estados tengan la opción de excluir la competencia de la Corte
sobre los crímenes de guerra cometidos en su territorio o por sus ciudadanos
durante un período de siete años después de la entrada en vigor del Estatuto
con respeto al Estado en cuestión. No obstante, los Estados tienen que
decidir si utilizan esta disposición y cabe esperar que pocos de ellos
lo hagan. Aunque dicha disposición es legal y moralmente injustificable,
al distinguir entre los crímenes de guerra y de otro tipo, la opción se
limita a un periodo no renovable de siete años.
El aspecto más problemático de todo el tratado es la disposición relativa
a las condiciones previas para el ejercicio de la jurisdicción (artículo
12). Según la misma, en los casos que no hayan sido sometidos por el Consejo
de Seguridad, la CPI sólo podrá actuar cuando el Estado en cuyo territorio
se hayan cometido los crímenes o el Estado de ciudadanía del acusado hayan
ratificado el tratado o aceptado la competencia de la Corte sobre el crimen.
La principal decepción de la Conferencia es la eliminación de dos elementos
cruciales de un propuesta anterior (la propuesta de Corea) que habría
permitido que el Estado donde se encuentra detenido el acusado o el Estado
de nacionalidad de las víctimas aportarán el vínculo jurisdiccional necesario.
Dado que el Estado en cuyo territorio se han cometido los crímenes y el
de nacionalidad del acusado suelen ser el mismo, y es posible que este
no sea un Estado Parte, es probable que esta disposición sea el mayor
impedimento para que la Corte pueda marcar una diferencia en el mundo
real. Aunque deficiente, la disposición no es necesariamente insalvable
para la Corte y existen maneras de superarla. En concreto, su aplicación
dependerá en gran medida del número de ratificaciones del tratado: cuantos
más Estados lo ratifiquen, menos posibilidades habrán de que esta disposición
pueda restar poder a la Corte.
2. APLAZAMIENTO A PETICIÓN DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
La capacidad del Consejo de Seguridad de suspender o retrasar los procesamientos
de la CPI se enfrentó a la oposición firme de un fuerte contingente de
Estados durante toda la Conferencia. El papel del Consejo de Seguridad,
así como la exclusión de las armas nucleares, fue el objeto de la propuesta
de enmienda del acuerdo final de la Presidencia por parte del Gobierno
de la India, que fue rechazada una vez transcurridas 11 horas de la Conferencia.
El texto definitivo del Estatuto (artículo 16) adopta un compromiso entre
este punto de vista y el texto del borrador del Comité de Derecho Internacional
(CDI) que habría concedido a los miembros del Consejo Permanente el poder
de veto sobre los casos admitidos por la Corte. El artículo 16 estipula
que, si así lo decide el Consejo de Seguridad, actuando en virtud del
Capítulo VII de la carta de las Naciones Unidas, no puede iniciarse ni
procederse con una investigación o enjuiciamiento durante un periodo prorrogable
de 12 meses. El aplazamiento está sujeto a una decisión del Consejo y
por lo tanto se excluye la posibilidad de que el veto de un Estado pueda
bloquear la competencia, aunque sí deja abierta la posibilidad a prórrogas
ilimitadas y aplazamientos perpetuos. Antes de la Conferencia de Roma,
el Reino Unido era el único miembro permanente del Consejo Seguridad que
apoyaba este enfoque, mientras que los otros cuatro e Israel defendían
el poder de veto individual de los miembros permanentes. Los que se oponían
a este enfoque fueron revelando su voluntad de aceptar una propuesta de
compromiso, cuya versión final está contenida en el Estatuto.
Lamentablemente, las propuestas para permitir la salvaguardia de las
pruebas cuando se produzca un aplazamiento no están reflejadas en el Estatuto.
3. INICIO DE UNA INVESTIGACIÓN
Poderes "ex officio" de la fiscalía
Un resultado positivo importante es que la Fiscalía de la CPI pueda investigar
las denuncias de crímenes no sólo a partir de la información sometida
por el Consejo de Seguridad y los Estados Partes, sino también con información
procedente de víctimas, organizaciones no gubernamentales o cualquier
otra fuente confiable (artículo 15). Consideramos crucial este aspecto,
dada la probable reticencia de los Estados y del Consejo de Seguridad
a someter situaciones a la Corte. Es más, podría decirse que las disposiciones
sobre los poderes de oficio son las más importantes de las que tienen
en cuenta a la víctima y a los supervivientes, al permitirles poner en
marcha investigaciones.
Si la propia Fiscalía decide no seguir adelante con el caso, debe informar
a la fuente de la información original. Si la decisión es que existen
motivos razonables para proceder con una investigación, se somete entonces
el caso a la aprobación judicial preliminar. Sin embargo, este mecanismo
de revisión judicial no constituye una oportunidad para que los Estados
o los sospechosos particulares recurran la admisibilidad. Las propuestas
en este sentido fueron rechazadas durante la Conferencia. (La posibilidad
de recurrir se produce antes del inicio de cualquier investigación, como
se señala en la sección sobre admisibilidad más adelante, pero no antes
de que la Sala de Cuestiones Preliminares haya confirmado que existen
motivos razonables para proceder.) Las víctimas, por otra parte, tienen
derecho a hacer declaraciones ante la Sala de Cuestiones Preliminares
en la fase de revisión preliminar, de acuerdo con las reglas de procedimiento
y prueba que serán redactadas por la Comisión Preparatoria.
Sometimientos por los Estados Partes y el Consejo de Seguridad
Los Estados Partes (y no, finalmente, los Estados que no hayan ratificado
el tratado) y el Consejo de Seguridad puede someter situaciones a la Corte
en las que se hayan cometido presuntamente uno o más crímenes. La función
del sometimiento de "situaciones" era prevenir que entidades políticas
hagan acusaciones contra personas particulares, politizando de este modo
impropiamente el proceso. En su lugar, la propia Corte será la que decida
que personas deben ser investigadas y enjuiciadas.
El sometimiento del Consejo de Seguridad tendrá la consecuencia exclusiva
de obligar a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, independientemente
de que sean parte del Estatuto: en el mismo Estatuto se señala (artículo
13(6)) que las condiciones previas para el ejercicio de la competencia
no se aplican cuando el Consejo de Seguridad haya sometido el caso. Esto
convierte dicho sometimiento en un instrumento importante con enormes
posibilidades, a pesar de los poderes de oficio.
INVESTIGACIÓN Y ENJUICIAMIENTO
Controles sobre la discrecionalidad de la Fiscalía
El Estatuto cuenta con varios controles adecuados sobre la discrecionalidad
de la Fiscalía que desmienten las alegaciones de una fiscalía todopoderosa
o de eludir investigaciones con motivaciones políticas o injustificadas
(artículo 53). Estos controles se suman a los que se aplican específicamente
con respecto al ejercicio de los poderes de oficio. Antes de iniciar una
investigación derivada de cualquiera de los tres mecanismos de iniciar
una investigación antes señalados, la Fiscalía debe asegurarse de que
existen motivos razonables para la investigación. Una vez concluida la
investigación, la Fiscalía puede concluir que no existen motivos para
proceder. En ambas decisiones se deben tener en cuenta factores tales
como que el procesamiento redunde "en interés de la justicia," lo que
ofrece cierta libertad de movimientos a la Fiscalía. No obstante, si la
Fiscalía decide no seguir adelante, tiene que informar a la Sala de Cuestiones
Preliminares y, en función de quién haya presentando el caso, al Estado
Parte denunciante o al Consejo de Seguridad. A petición del Estado Parte
denunciante o del Consejo de Seguridad, la Sala de Cuestiones Preliminares
puede revisar la decisión de la Fiscalía y pedir que la reconsidere. Si
la decisión se basa exclusivamente en que la Fiscalía considera que ésta
redunda "en interés de la justicia," la Sala de Cuestiones Preliminares,
por su parte, puede revisarla. Una decisión basada en este concepto no
se hace efectiva en ningún caso hasta que la confirme la Sala de Cuestiones
Preliminares.
Poderes de la Fiscalía
En términos generales, los poderes de la Fiscalía para conducir una investigación
están gravemente limitados. Siempre se tuvo en cuenta que, al carecer
de un mecanismo independiente de aplicación, la CPI dependería de la cooperación
de los Estados para llevar a cabo investigaciones exhaustivas. Pero en
las fases iniciales, parecía que la Fiscalía contaría al menos con el
poder legal, sujeto a limitaciones prácticas, para adoptar medidas sobre
la investigación de manera independiente. Entre estas estarían la visita
in situ, las entrevistas independientes con testigos, la recopilación
de pruebas, etc. Human Rights Watch alegó que este poder era esencial
para la independencia y autoridad de la Fiscalía y una característica
fundamental de la misma, dada la frecuente complicidad estatal en estos
crímenes.
Finalmente, las investigaciones independientes in situ son sólo posibles
cuando las autoridades nacionales pertinentes no existen para emprender
las investigaciones necesarias (artículo 57(3)). Si hay se debe confiar
a las autoridades nacionales la adopción de las medidas importantes. Los
miembros de la Fiscalía podrán estar presentes y asistir a las autoridades
estatales, pero sólo cuando la legislación nacional no lo prohíba (artículo
99(1)). Dentro de una disposición importante sobre la que fue realmente
difícil de alcanzar el consenso, la Fiscalía puede adoptar ciertas "medidas
no vinculantes," como entrevistar a un testigo voluntario sin la presencia
de las autoridades estatales si es esencial para realizar la entrevista.
Sin embargo, la Fiscalía sólo puede adoptar estas medidas tras consultarlo
con el Estado y, en los casos en que no se haya determinado oficialmente
la admisibilidad, el Estado puede imponer condiciones a la labor de la
Fiscalía.
En definitiva, la Fiscalía no puede adoptar medidas básicas relacionadas
con la investigación, tales como entrevistar a testigos, sin notificar
al Estado. La consecuencia prácticas de esta disposición son motivo de
gran preocupación. Sin embargo, demuestran la vacuidad de los argumentos
que sostenían que los poderes de la Fiscalía serán demasiado amplios y
podrían poner en peligro la soberanía nacional.
4. ADMISIBILIDAD ("COMPLEMENTARIEDAD")
De acuerdo con lo que se esperaba, la CPI no suplantará a los sistemas
nacionales, sino que sólo podrá actuar cuando los sistemas nacionales
no investiguen o procesen, o cuando no puedan o no quieran hacerlo realmente.
En el Estatuto se define lo que constituye incapacidad y la falta de voluntad.
Como parte de la carrera de obstáculos procesal consagrada en el Estatuto,
se establecen varias oportunidades para recurrir y apelar la admisibilidad
basada en estos motivos.
Recurso preliminar, investigaciones nacionales de "situaciones"
En primer lugar, la propuesta estadounidense (antes el artículo 11 bis,
ahora el artículo 18) se incorporó en el Estatuto con muchas modificaciones.
Ésta estipula que, cuando se somete por primera vez una situación a la
Corte, la Fiscalía tiene que notificar a todos los Estados "que ejercerían
normalmente la jurisdicción" de la intención de proceder con una investigación.
(Esta disposición se hace efectiva después de que la Sala de Cuestiones
Preliminares confirme que existen motivos razonables para proceder.) Cualquier
Estado — ya sea Parte o no del tratado — puede informar entonces
a la Corte de que está resolviendo la situación a nivel interno y la Fiscalía
dejará la investigación en manos del Estado, a no ser que la Sala de Cuestiones
Preliminares decida autorizar la investigación. La Fiscalía puede revisar
esta decisión después de seis meses o en cualquier momento cuando exista
un cambio importante en la falta de voluntad o incapacidad del Estado
para llevar a cabo una verdadera investigación. Es importante destacar
que el Estado que haya recurrido la decisión de la Sala de Cuestiones
Preliminares en virtud de esta disposición preliminar sigue contando con
la posibilidad de recurrir la admisibilidad de un caso cuando aparezcan
nuevos datos importantes o se produzcan cambios significativos de las
circunstancias.
Cuando se produzca un aplazamiento de un caso en virtud de este artículo,
existe una disposición que permite que la Sala de Cuestiones Preliminares
autorice que la Fiscalía adopte medidas para salvaguardar las pruebas.
(Lamentablemente, este no es el caso cuando se produce un aplazamiento
tras un decisión sobre la admisibilidad de un "caso" concreto, como se
explicaba anteriormente.)
Recursos de la admisibilidad de los casos
Los Estados, entre los que se encuentran de nuevo los que no han ratificado
el tratado, cuentan con una oportunidad de bloquear un procesamiento al
recurrir la admisibilidad de casos particulares (artículo 17). Se puede
recurrir un caso no sólo cuando el propio Estado lo esté investigando
o procesando, o lo haya enjuiciado, sino también cuando el Estado hubiera
decidido no proceder con un enjuiciamiento, a no ser que la decisión se
debiera a la incapacidad o la falta de voluntad del mismo. (El Estado
donde se haya producido el crimen o de ciudadanía del acusado cuenta con
otro motivo para recurrir si no ha ratificado el tratado: que no ha aceptado
la jurisdicción, como se dispone en el artículo 12.)
Varias partes pueden recurrir la admisibilidad de un caso: una persona
acusada; cualquier Estado que tenga competencia sobre el caso debido a
que está investigando o procesando el caso o lo ha investigado o procesado;
o el Estado donde se haya cometido el crimen o de nacionalidad del acusado.
En este proceso de recurso, el Estado denunciante, el Consejo de Seguridad
así como las víctimas pueden presentar sus observaciones ante la Corte.
En general, sólo habría una oportunidad para recurrir, que se produce
antes o al inicio del juicio. Sin embargo, en circunstancias excepcionales,
la Corte puede permitir más de un recurso o que se presente en fases posteriores
del juicio. Las decisiones sobre la admisibilidad pueden ser recurridas
posteriormente ante la Sala de Apelaciones. Mientras la investigación
está suspendida a la espera de la decisión de la Corte, los jueces pueden
permitir que la Fiscalía adopte medidas para salvaguardar las pruebas
tras un aplazamiento. Si la Corte decide que el caso es inadmisible, la
Fiscalía puede solicitar la revisión de la decisión cuando considere que
han aparecido nuevos datos que desmienten los motivos que justificaron
la anterior decisión de inadmisibilidad.
Lamentablemente, como resultado de la omisión de anteriores disposiciones
del borrador, es posible que la CPI tenga dificultades, una vez que haya
dejado un caso en manos de un Estado, para ejercer su competencia en el
futuro si los procedimientos nacionales no resultan verdaderamente eficaces.
En primer lugar, se han eliminado las disposiciones del borrador que obligaban
a los Estados a informar a la Corte de las medidas adoptadas a nivel nacional.
Esto habría aportado a la Corte la información necesaria para evaluar
si el aplazamiento seguía estando justificado.
5. LOS CRÍMENES
La CPI ha sido establecida para resolver los ‘crímenes más graves
que preocupan a la comunidad internacional.' Sólo tendrá competencia sobre
el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra,
como se define en el Estatuto. Aunque, en principio, la agresión también
corresponde a su competencia, la Corte no podrá enjuiciar los casos de
agresión en un futuro inmediato (artículo 5).
GENOCIDIO (artículo 6)
La definición de genocidio está contenida en la Convención del Genocidio
de 1948. Ésta no fue debatida en Roma. Tampoco se tuvo en cuenta la posibilidad
de ampliar la definición para abarcar los grupos sociales y políticos.
Aunque también se descartaron los anteriores intentos de reducir aún más
la definición convencional.
CRÍMENES DE LESA HUMANIDAD (artículo 7)
La definición de los Crímenes de Lesa Humanidad (CLH), fruto de negociaciones
concienzudas, incorpora un compromiso delicado y un texto complejo y ambiguo.
Aunque algunos de los ‘actos' específicos que pueden constituir
crímenes de lesa humanidad son más amplios que los contenidos en los instrumentos
legales vigentes, los límites que determinan cuando constituyen crímenes
de lesa humanidad para la CPI son más restrictivos.
Límites
Los crímenes de lesa humanidad tienen que haber sido cometidos de conformidad
con un ataque generalizado o sistemático. En Roma, se debatió ampliamente
sobre si el ataque debería ser generalizado Y sistemático, y sobre la
definición de ‘ataque'. Mientras que, en línea con la legislación
internacional vigente, se mantuvo la conjunción ‘o', la definición
de "ataque" es limitada. El ataque debe incluir tanto "la comisión múltiple
de actos" como que éstos se lleven a cabo "de conformidad con la política
de un Estado o de una organización." El criterio doble de actos múltiples
y la existencia de una política, combinado con el requisito de que los
actos se lleven a cabo "a sabiendas de que el ataque," constituye un límite
sin precedente para los crímenes de lesa humanidad.
A pesar de las primeras insistencias de un grupo coordinado de Estados
de la Liga Árabe, apoyados por China e India, para que la CPI sólo juzgara
los crímenes de lesa humanidad cometidos en conflictos armados, que algunos
de ellos pretendían limitar a los conflictos internacionales, al final
no se ha recogido ese vínculo con los conflictos armados. Cualquier otro
enfoque habría supuesto un retroceso importante en el derecho internacional.
Actos enumerados
La lista de actos que constituyen CLH incluye el asesinato, el exterminio,
la esclavitud, la deportación o el traslado forzoso, la privación arbitraria
y grave de la libertad y la tortura. Lo que es más polémico, también incluye
lo siguiente:
CRÍMENES DE GUERRA (artículo 8)
El Estatuto concede jurisdicción a la Corte sobre una lista exhaustiva
de crímenes de guerra, con listas distintas para los conflictos internacionales
y los internos. La lista internacional cuenta con 34 crímenes, la de conflictos
internos 16. No se trata de una formulación genérica por lo que la Corte
tiene la posibilidad de ejercer su competencia sobre otros crímenes que
puedan aparecer como tal en virtud del derecho consuetudinario en el futuro.
Para que la Corte tenga jurisdicción sobre otros crímenes además de los
contemplados por el Estatuto, se tendrá que enmendar el Estatuto, lo que,
como se explica en la sección sobre enmiendas que aparece más adelante,
sería difícil de lograr y sólo se aplicaría a los Estados que acepten
la enmienda (artículo 121).
La gran mayoría de los crímenes incluidos han sido tomados directamente,
o se derivan claramente, de las disposiciones establecidas en el derecho
internacional, especialmente en la ley de La Haya o en los Convenios de
Ginebra y los protocolos. Por ejemplo, los crímenes relacionados con la
violencia de género no aparecen como tal en esos tratados, sino forman
parte de otros crímenes (no relacionados específicamente con el género
contenidos en los mismos y que han sido desarrollados en los estatutos
y la jurisprudencia de los Tribunales ad hoc. En varios casos, las formulaciones
de la CPI son diferentes o más restrictivas que las definiciones establecidas
en las que se basan. El Estatuto es poco exhaustivo y en él se han omitido
varias disposiciones de los convenios de La Haya y de Ginebra, excluyéndolas
de este modo de la competencia de la Corte.
Según una precisión en la sección sobre crímenes de guerra, la Corte
procesará los crímenes de guerra en particular cuando se cometan como
parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala
de tales crímenes. Esto no impone una nueva limitación a la competencia
de la Corte, pero deja claro que el objetivo es dar prioridad a los crímenes
más graves que exigen un procesamiento internacional.
Conflicto internacional
Una de las diferencias más importantes con la formulación legal vigente
aparece en el caso del crimen de lanzar un ataque que cause pérdidas civiles
incidentales, que se contempla para los conflictos internacionales y que
se omite en su totalidad para los internos. A propuesta de Estados Unidos,
se ha reformulado el principio de proporcionalidad inherente a este crimen
para que la CPI sólo tenga competencia sobre los ataques que afecten a
la población civil de manera "claramente excesiva" en relación con la
ventaja militar "general." Mientras que con "claramente" se intenta excluir
los casos dudosos, con "ventaja militar general" se intenta garantizar
que dicha ventaja no se medirá en función de las consecuencias de un sólo
ataque, sino en el contexto de la operación militar más amplia.
Para los conflictos internacionales se contempla el crimen del "traslado,
directa o indirectamente, por la Potencia ocupante de parte de su población
civil al territorio que ocupa." Mientras que la expresión "directa o indirecta"
es nueva, el traslado por la Potencia ocupante de parte de su población
civil al territorio que ocupa ha sido tomada directamente del Convenio
de Ginebra IV y las disposiciones sobre violaciones graves del Protocolo
I (artículo 85(4)(1)).
Una de las disposiciones más difíciles de acordar fue la de las armas
prohibidas. En el transcurso de la conferencia, cuando algunos Estados
que defendían la inclusión de las armas nucleares se dieron cuenta de
que no habían posibilidades de éxito, insistieron lamentablemente en que
no se incluyeran tampoco las armas químicas y bacteriológicas. La lista
resultante de armas prohibidas es muy breve (armas de veneno o venenosas,
gases o líquidos asfixiantes o venenosos y balas dum-dum) y no cuenta
con una clausula que abarque el resto de armas que provoquen penas innecesarias.
Aunque existe una disposición que contempla claramente los posibles añadidos
a la lista de armas en el futuro, la única posibilidad de ampliar la lista
es a través del difícil proceso de enmienda.
Al menos igual de polémica fue la inclusión de crímenes de violencia
sexual y de género. El Caucus de la Mujer por la Justicia de Género, concentrado
en el hecho histórico de que no se hayan planteado estos crímenes, logró
la inclusión de la "violación, esclavitud sexual, prostitución forzada,
embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia
sexual que constituya una violación grave" dentro de una categoría distinta
de crímenes de guerra, a pesar de las intensas presiones de los que se
oponían a su inclusión. Como resultado de esto, estos crímenes ya no tendrán
que definirse exclusivamente como crímenes contra el honor o como parte
de alguna categoría.
Otro crimen contemplado para ambos tipos de conflicto, cuya inclusión
fue enérgicamente defendida por la División de Derechos del Niño de HRW,
es llamar a filas o alistar a niños menores de 15 años o hacerles participar
activamente en las hostilidades. En otro caso de reformulación del texto
de Ginebra, "reclutar" fue sustituido por "llamar a filas o enlistar,"
en especial ante la insistencia de Estados Unidos. En el contexto del
conflicto internacional, el crimen se limita lamentablemente a "llamar
a filas o enlistar" en las fuerzas armadas "nacionales." Human Rights
Watch ha defendido la utilización de los 18 años como la edad a tener
en cuenta por la CPI. En este sentido, muchos Estados clave manifestaron
no estar dispuestos a modificar el marco legal de los Protocolos Adicionales
a los Convenios de Ginebra, que establecen los 15 años como la edad relevante,
aunque se mostraron dispuestos a cambiar el texto del Protocolo en la
formulación de éste y otros crímenes. Finalmente, las disposiciones reformuladas
recibieron amplio apoyo.
Conflicto interno
El tema de la capacidad de la Corte para enjuiciar los crímenes cometidos
en el contexto del conflicto armado interno fue tan polémico como prometía.
Como se señaló anteriormente, no es sorprendente que la lista de crímenes
cometidos en conflictos internos sobre los que tiene competencia la Corte
sea más restrictiva que la de los conflictos internacionales. Por lo tanto,
la Corte sólo podrá procesar crímenes tales como ataques que provoquen
pérdidas civiles incidentales, la inanición de la población civil o el
empleo de armas prohibidas cuando hayan sido cometidos en conflictos internacionales,
y no para los conflictos internos. Aunque esta distinción es inaceptable,
la resolución final es mejor de lo que se esperaba que fuera incluso durante
los últimos días de la Conferencia, y contempla el enjuiciamiento de crímenes
de guerra graves cometidos en cualquier contexto.
La lista del Estatuto abarca todos los crímenes contenidos en el artículo
3 de los Convenios de Ginebra y aspectos del Protocolo II. Sin embargo,
la lista no cuenta con todas las prohibiciones contenidas en el Protocolo
II y en ella no aparecen los castigos colectivos, el terrorismo, la esclavitud
ni los ataques contra instalaciones que contienen fuerzas peligrosas.
Aparte de la lista de crímenes, algunos intentaron limitar el alcance
de la competencia de la Corte incluyendo una precisión en la sección sobre
conflictos internos. Se introdujo una disposición (artículo 8(2)(f)) que
limita la competencia de la Corte a las situaciones donde exista un conflicto
armado interno "prolongado", un requisito que no está contemplado en el
Protocolo II. En otro apartado se estipula que nada en el Estatuto afectará
la responsabilidad de un gobierno de mantener o restablecer la ley y el
orden en el Estado o de defender la unidad y la integridad territorial
del Estado por todos los medios legítimos. Mientras que esta disposición
sirvió para reconfortar a los Estados que se oponían a la inclusión de
los conflictos internos, todavía está por aclarar cuál será su efecto.
AGRESIÓN (artículo 5(2))
Como resultado de un añadido de última hora, el Estatuto estipula que
la Corte también tiene competencia sobre el crimen de agresión. Sin embargo,
esta inclusión, que fue un aspecto importante para lograr el compromiso
de una serie de Estados, es más aparente que real. La Corte sólo puede
ejercer su competencia sobre la agresión cuando se haya modificado el
Estatuto para que contemple una definición del crimen y las circunstancias
en las cuales puede ser procesado. Dado que dicha enmienda permite la
inclusión de cualquier crimen en el Estatuto, esta disposición no es más
que una manifestación de la intención de incluir la agresión en el futuro.
La referencia a que cualquier disposición futura sea coherente con la
Carta de la ONU sirve para señalar la intención de la mayoría que, antes
de que la CPI pueda enjuiciar la agresión, el Consejo de Seguridad tenga
que haber determinado previamente la existencia de dicho crimen.
Elementos del crimen
Una de las muestras de cómo el Estatuto se acomodó a los intereses de
Estados Unidos es la disposición sobre "elementos del crimen" detallados
(artículo 9). No obstante, sólo estipula cuales son los elementos que
adoptará la Asamblea de Estados Partes y que servirán de guía para la
Corte. No retrasarán la entrada en vigor ni obligarán a la Corte. Uno
de los puntos en la agenda de la próxima sesión del Comité Preparatorio
es la redacción de los elementos del crimen.
Clausula de excepciones
La clausula de excepciones (artículo 11) es muy importante teniendo en
cuenta que el ámbito del Estatuto no abarca varios crímenes importantes,
que en ocasiones las definiciones del Estatuto son más restrictivas que
las del derecho internacional vigente y que se permite la opción sobre
la competencia para los crímenes de guerra (ver más adelante). En ésta
se aclara que no se interpretará nada en el tratado como un límite o prejuicio
de las normas del derecho internacional vigentes o en desarrollo.
6. COOPERACIÓN
Como se señaló anteriormente, ante la ausencia de una fuerza policial
independiente, la cooperación estatal es fundamental en todas las etapas
y la sección sobre Cooperación es crítica para entender el funcionamiento
práctico de la Corte. Aunque el artículo inicial hace referencia a la
obligación general de cooperar totalmente con la Corte, otras disposiciones
establecen claramente la existencia de hecho de una obligación legal por
parte de los Estados Partes de cumplir las peticiones de la Corte. Por
supuesto, los Estados que no hayan ratificado el tratado no están obligados
por la Corte.
Es muy positivo que, a pesar de las muchas propuestas en contra, no existen
excepciones al deber de trasladar a sospechosos a la Corte. Sin embargo,
la debilidad del marco de cooperación es consecuencia de dos importantes
excepciones al deber de los Estados Partes de ofrecer "otras formas de
cooperación". En primer lugar, como resultado de las presiones de Francia
y Estados Unidos, la Corte no puede ordenar la revelación de información
o impedir que una persona entregue pruebas si, en opinión del Estado,
esto pudiera perjudicar los intereses de su seguridad nacional. Esta propuesta
se impuso sobre la del Reino Unido, que habría permitido en última instancia
que la Corte decidiera sobre la validez de cualquier alegación por motivos
de seguridad nacional y ordenara que un Estado revelara información si
se concluía que estaba actuando de mala fe y que la alegación estaba manifiestamente
injustificada. En virtud del texto actual (artículo 87(7)), la Corte puede
no obstante concluir que un Estado está violando su obligación de cooperar
de buena fe y someter el asunto a la Asamblea de Estados Partes.
La segunda excepción está relacionada con la prohibición del cumplimiento
de una petición de la Corte en virtud de un principio legal fundamental
vigente en la legislación nacional (artículo 93(3)). En dicho caso, el
Estatuto dispone que, tras consultar al Estado, la Corte debe modificar
la petición. Habría sido preferible un enfoque basado en un principio
legal más sólido por el cual se obligaría al Estado a modificar su legislación
y no al contrario. Esta disposición es un reflejo del enorme peso de los
argumentos relacionados con la ‘soberanía nacional' que se hacen
patentes en todo el Estatuto.
7. DERECHOS DE LOS SOSPECHOSOS/ACUSADOS Y PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS
El tratado contempla la mayor protección de los derechos de las personas
durante la investigación (artículo 55) y del acusado (artículo 67). Cuenta
con todas las garantías consagradas en los instrumentos internacionales
y en ocasiones las supera. En el Estatuto se intenta mantener un equilibrio
entre la protección adecuada de las víctimas y los derechos del acusado,
y se puede decir que se ha logrado con creces. Un ejemplo de ello son
las disposiciones sobre las pruebas (artículos 68(2) y 69), que permiten
la adopción de medidas excepcionales tales como audiencias a puerta cerrada
o testimonios grabados en la medida en que no vulneren los derechos del
acusado. La Corte adoptará estas medidas especiales cuando la víctima
sea menor de edad o haya sufrido violencia sexual, a no ser que la Corte
decida lo contrario.
Además de las disposiciones relacionadas concretamente con los derechos
del acusado, el Estatuto obliga a la Fiscalía a investigar no sólo las
pruebas que incriminen sino también las que exoneren, así como a poner
las pruebas a disposición de la defensa. Es más, la Sala de Cuestiones
Preliminares cumple una función importante protegiendo los derechos del
acusado y controlando la autoridad de la Fiscalía. En primer lugar, en
las situaciones en las que exista una única oportunidad de tomar declaración
o reunir pruebas que podrían no estar disponibles durante el juicio posterior,
la Fiscalía informará a la Sala de Cuestiones Preliminares (artículo 56).
Si los magistrados, a solicitud de la Fiscalía, consideran necesario adoptar
medidas para proteger los derechos del acusado, pueden, entre otras cosas,
nombrar un experto o un juez encargado de supervisar el procedimiento.
Si la Sala de Cuestiones Preliminares considera que la Fiscalía debería
haber solicitado dichas medidas, la Sala puede adoptarlas por su cuenta.
La Sala de Cuestiones Preliminares debe celebrar una audiencia antes
del juicio y confirmar los cargos contra el acusado, partiendo de que
existen suficientes pruebas para establecer de manera fundada que el acusado
ha cometido un crimen (artículo 61). El acusado tiene derecho a asistir
a la audiencia y estar representado.
Juicios en presencia del acusado
A pesar de las inquietantes discusiones del grupo de trabajo, la versión
final no contempla los juicios in absencia (artículo 63). El Estatuto
sólo permite que los juicios se desarrollen sin la presencia del acusado
cuando se trate de un elemento perturbador, en cuyo caso se deben adoptar
medidas para permitirle que "observe el proceso y dé instrucciones a su
defensor desde fuera." Sin embargo, el Estatuto permite que se confirmen
los cargos sin la presencia del acusado y requiere la presencia se asesoría
legal para el sospechoso cuando "la Sala de Cuestiones Preliminares determina
que redunda en interés de la justicia."
Nota sobre las víctimas
El Estatuto de la CHI ha logrado en gran medida establecer disposiciones
adecuadas para las víctimas de los crímenes sobre los que tiene competencia
la Corte. Dentro de lo que supone un avance importante para las víctimas
de atrocidades, la Corte cuenta con amplios poderes para ordenar que las
personas condenadas reparen a las víctimas (artículo 75). Esas reparaciones
pueden ser económicas o simbólicas. Las víctimas particulares tienen derecho
a participar directamente en estos aspectos del proceso judicial. En Roma
se desestimaron las anteriores propuestas de Francia, según las cuales,
la CHI debía tener la facultad de ordenar que los Estados indemnizaran
a las víctimas. Sin embargo, sigue abierta la posibilidad de que el Estado
en el que cumplían tareas oficiales los condenados sea declarado responsable
subsidiario.
En disposición sobre los poderes de oficio de la Fiscalía (artículo 15)
se reconoce claramente la posibilidad legal de que las víctimas promuevan
el inicio de una investigación de la CHI. Además, en un artículo dedicado
concretamente a "la protección de víctimas y testigos" se plantea no sólo
la obligación de la Corte de adoptar medidas adecuadas para la protección
y el establecimiento de una Dependencia de Víctimas y Testigos, sino también
el derecho de las víctimas a presentar sus puntos de vista en varias fases
del procedimiento penal cuando sus intereses particulares se vean directamente
afectados.
8. PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO PENAL
Entre las pequeñas victorias contenidas en esta sección se encuentran
la imprescriptibilidad, el principio de legalidad y el hecho de que la
Corte sólo tenga competencia sobre los crímenes cometidos después de su
entrada en vigor.
Edad mínima para el ejercicio de la competencia de la CHI
Un adelanto importantísimo fue el logro de un pronto acuerdo para que
la Corte sólo tuviera competencia sobre las personas mayores de 18 años
(artículo 26). Muchos Estados habían defendido anteriormente que la edad
de responsabilidad penal fuera menos de 18 años o que la Corte pudiera
decidir si juzgaba a menores en función de criterios subjetivos, tales
como la madurez del acusado. Al presentar este asunto como una limitación
de la competencia en lugar de relacionarlo con la edad de responsabilidad
penal, se pudo salir de la situación anterior de punto muerto y en el
Estatuto se dispone finalmente que "[la Corte no será competente respecto
de los que fueren menores de 18 años en el momento de la presunta comisión
del crimen."
Responsabilidad de los jefes y otros superiores
Las disposiciones sobre la responsabilidad de los jefes y otros superiores,
junto con las relativas a las órdenes de superiores, fueron las más polémicas
de esta parte del Estatuto.
En lo que refiere a la responsabilidad de los jefes, el Estatuto distingue
entre los militares y de otro tipo. Para los primeros, establece la prueba
de Nuremberg: hubiere sabido o, en razón de las circunstancias, hubiere
debido saber y no hubiere adoptado medidas razonables para prevenir los
crímenes o para poner el asunto a disposición de las autoridades para
su investigación. Sin embargo, para los superiores civiles, el principio
es mayor y el enfoque no tiene al parecer precedentes. El superior debe
tener autoridad y control efectivo sobre las personas y las actividades
que constituyen los crímenes, y debe haber tenido conocimiento o deliberadamente
hecho caso omiso de información que indicase claramente que los subordinados
estaban cometiendo esos crímenes o se proponían cometerlos, y no adoptaron
medidas como las antes señaladas.
Defensas, órdenes superiores
En relación con las ordenes superiores como defensa, el tratado de la
CHI supone un retroceso con respecto a la Carta de Nuremberg y los estatutos
de los Tribunales ad hoc, que contemplaban la total prohibición de utilizar
como defensa las ordenes superiores. Aunque el Estatuto plantea polémica
al no descartar la aplicación de esta defensa, limita considerablemente
su alcance. Sólo se aplica cuando se cumplen los siguientes criterios:
estuviera obligado por ley a obedecer órdenes emitidas por el gobierno
o el superior de que se trate, no supiera que la orden era ilícita y que
la orden fuera manifiestamente ilícita. No se puede aplicar claramente
en los casos de genocidio y crímenes de lesa humanidad, que el Estatuto
considera manifiestamente ilícitos.
Otras defensas
Tras prolongadas negociaciones, en general el tratado contempla una amplia
variedad de defensas, cada una de ellas establecida con cierto detalle
en el Estatuto. Apoyamos algunas de ellas, como la coacción extrema, otras
son más amplias de lo que nos hubiera gustado, como la intoxicación. Dada
la gravedad de los crímenes en cuestión, es preocupante que la defensa
de la propiedad (así como la defensa propia o la defensa de otros) pueda
constituir en ciertas circunstancias una defensa frente a la comisión
de crímenes de guerra, aunque no frente al genocidio y los crímenes de
lesa humanidad.
Ne bis in idea
El Estatuto contempla esta importante protección contra el ser juzgado
doblemente por el mismo delito.
Legislación aplicable
El artículo 21 estipula que la legislación aplicable por la Corte será,
en primer lugar, el Estatuto, los elementos del crimen y las reglas de
procedimiento y prueba, en segundo lugar, el derecho internacional y,
en tercer lugar, los principios generales derivados de los sistemas nacionales
mientras sean coherentes con los derechos humanos internacionales. Dentro
de una disposición importante y polémica en su momento, el Estatuto y
otras fuentes de derecho se aplicarán e interpretarán de manera coherente
con los derechos humanos reconocidos a nivel internacional "sin distinción
alguna basada en motivos como el género, la edad, la raza... u otra condición."
Nota sobre personas jurídicas
Se presentó una propuesta que habría permitido que la Corte tuviera competencia
sobre las personas jurídicas así como sobre las personas naturales, pero
fue rechazada finalmente sobre todo ante la insistencia de Estados Unidos.
Por lo tanto, la CHI no tendrá competencia para declarar criminales a
organizaciones. Esto no coincide con el precedente sentado en Nuremberg.
9. COMPOSICIÓN Y ADMINISTRACIÓN
Los candidatos a jueces serán expertos en derecho penal o internacional.
Serán propuestos por los Estados Partes (aunque no es necesario que sean
ciudadanos de los Estados Partes) y electos por la Asamblea de los Estados
Partes. Los Estados que no hayan ratificado el tratado no participarán
por lo tanto en el proceso de selección.
Como parte de la campaña general contra las menciones al género en el
Borrador del Estatuto, fue atacada la frase "Al elegir a los magistrados,
los Estados Partes tendrán en cuenta que haya equilibrio entre los sexos."
Aún más inquietante fue la fuerte resistencia contra la inclusión de jueces
con experiencia en casos de violencia sexual y de género. Muchos alegaron
que esto suponía conceder "especial preferencia" a este tema. Se alcanzó
un compromiso por el que los Estados Partes tendrán en cuenta la necesidad
de una "representación equilibrada de magistrados mujeres y hombres" y
la necesidad de contar con jueces "especializados en temas concretos que
incluyan, entre otros, la violencia contra las mujeres y los niños."
Se establece una Dependencia de Víctimas y Testigos (artículo 43) responsable
de "adoptar medidas de protección y dispositivos de seguridad y prestar
asesoramiento y otro tipo de asistencia a testigos y víctimas que comparezcan
ante la Corte, y a otras personas que estén en peligro en razón del testimonio
prestado." En consonancia con nuestra recomendación, la Dependencia está
integrada en la Secretaría y es independiente de la Fiscalía.
El Estatuto cuenta con una disposición para la destitución del cargo
u otras medidas disciplinarias para los jueces o fiscales culpables de
mala conducta profesional (artículos 46 y 47).
Los idiomas de trabajo de la Corte serán el árabe, el chino, el inglés,
el francés, el ruso y el español (artículo 50). La Asamblea de los Estados
Partes adoptará las Reglas de procedimiento y prueba (artículo 51), una
vez redactadas por la Comisión Preparatoria. Por lo tanto, los Estados
que no hayan ratificado el tratado no tienen derecho a participar en la
adopción de las Reglas, aunque pueden participar en su redacción dentro
de la Comisión Preparatoria. El Reglamento, que rige el funcionamiento
cotidiano de la Corte, será elaborado por los propios jueces.
10. PENAS
Este Estatuto permite que la Corte imponga dos tipos de penas: la reclusión
por un número determinado de años o la reclusión a perpetuidad (artículo
77). Tras debatir la existencia de periodos mínimos y máximos de reclusión,
el artículo sólo contempla finalmente un máximo de 30 años. Una serie
de Estados, en especial latinoamericanos, se opusieron a la cadena perpetua,
dado que sus constituciones prohíben esta pena por ser una violación de
los derechos humanos, cruel, inhumana y contradictoria con la rehabilitación.
Se añadió una disposición de la revisión obligatoria de las penas, cuando
la persona haya "cumplido las dos terceras partes de la pena o 25 años
de prisión en caso de cadena perpetua" (artículo 110) para mitigar algunas
de las preocupaciones sobre la cadena perpetua. La Corte también puede
dictar multas u órdenes de decomiso. El Estatuto reconoce que estas penas
serían adicionales a la reclusión.
Existieron opiniones fuertes y encontradas sobre la inclusión clara de
la pena de muerte, defendida por Trinidad y Tobago, los estados Árabes,
Nigeria y Ruanda. Estos Estados no sólo consideraban que los crímenes
más graves debían ser sancionados con la pena máxima, sino que temían
que la prohibición de la pena de muerte en el Estatuto pudiera afectar
a su legislación nacional. Estados Unidos, con el apoyo de Japón, manifestó
que el principio de complementariedad permitiría que los Estados Partes
pudieran seguir sancionando los crímenes más graves con la pena capital.
Por lo tanto, la pena de muerte está prohibida. En un artículo titulado
"El Estatuto, la aplicación de penas por los países y la legislación nacional"
(artículo 80), ofrecido como compromiso con los Estados que defendían
la inclusión de la pena de muerte, se dice que "nada de lo dispuesto en
la presente parte se entenderá en perjuicio de la aplicación por los Estados
de las penas prescritas por su legislación nacional."
11. FINANCIACIÓN
La Corte será financiada de tres modos: cuotas de los Estados Partes,
fondos procedentes de las Naciones Unidas, con sujeción a la aprobación
de la Asamblea General, y contribuciones voluntarias. La proporción relativa
entre la aportación de la ONU y de los Estados Partes no se resuelve en
el propio Estatuto.
12. CLAUSULAS FINALES
Reservas
Un aspecto muy positivo del tratado de la CHI es la prohibición clara
de las reservas (artículo 120). El fantasma de las posibles reservas,
que podrían permitir la opción de los Estados de aceptar disposiciones
cuidadosamente negociadas, siguió amenazando hasta el último día de la
Conferencia.
Enmiendas (artículo 121 y 122)
Las enmiendas pueden presentarse siete años después de la entrada en
vigor del tratado. Aunque el tratado declara que deben aprobarse por consenso,
cuando no se alcance el mismo, por una mayoría de dos tercios, también
dispone que para las enmiendas que no sean de carácter institucional,
la enmienda debe ser aprobada por siete octavos de los Estados Partes
para su entrada en vigor. Dicho requisito garantizará que el tratado no
se modifique fácilmente.
En relación con las enmiendas a los crímenes sometidos a la competencia
de la Corte (artículo 5), la situación es aún más restrictiva, ésta sólo
se aplica a los Estados Partes que la hayan aceptado. La Corte puede ejercer
su competencia sobre un crimen tan sólo si el Estado en cuyo territorio
nacional se haya producido el delito o de nacionalidad del acusado haya
aceptado dicha enmienda. Esto constituye una opción de entrada para los
crímenes adicionales.
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Sección de Derechos Humanos (c) Matías Bailone. Agosto de 2002. Villa Mercedes (San Luis) Argentina. |
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